• Polskie Koleje Linowe sprzedane

    22 maja została podpisana umowa sprzedaży 100 proc. akcji spółki Polskie Koleje Linowe... DOWIEDZ SIĘ WIĘCEJ
  • Numer 1 w narciarstwie

    Skidata ma niezwykle bogate doświadczenie i od wielu lat jest pionierem w produkcji i eksploatacji systemów kontroli dostępu w ośrodkach narciarskich... DOWIEDZ SIĘ WIĘCEJ
  • Koleje linowe Leitner w LAAX

    Dwie nowe koleje linowe Leitner w ośrodku LAAX w imponujący sposób pokazują, że nowoczesne komfortowe systemy nastawione na działanie wysokiej klasy są jednocześnie ekonomiczne i przyjazne środowisku naturalnemu... DOWIEDZ SIĘ WIĘCEJ
  • Małe jest piękne

    Z Panem Stanisławem Buńdą, Wiceprezesem Ośrodka Narciarskiego Małe Ciche rozmawia Marcin Czerwiec... DOWIEDZ SIĘ WIĘCEJ
  • Polskie Koleje Linowe sprzedane
  • TECHNOLOGIE Numer 1 w narciarstwie
  • TECHNOLOGIE Koleje linowe Leitner w LAAX
  • WYWIADY Małe jest piękne

Absurdalne prawo

Absurdalne prawo

Bariery hamujące rozwój stacji turystyczno-narciarskich w Polsce – regulacje prawne

I. Prawo ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym
Wpływ regulacji z zakresu prawa ochrony środowiska na sprawność i koszty procesu inwestycyjnego najlepiej zobrazować na przykładzie dwóch przedsięwzięć:
I. modernizacji Kolei Linowej na Kasprowy Wierch;
II. budowy ośrodka narciarskiego w Tatrzańskiej Łomnicy na Słowacji.
Obydwie inwestycje realizowane były/są na obszarze o podobnych wartościach przyrodniczych, w obrębie parków narodowych. W stosunku do każdej z nich obowiązują identyczne normy prawa Unii Europejskiej.
Zasadnicza różnica polega na tym, iż wpływ na środowisko pierwszej z nich, która jest tylko modernizacją już istniejącego urządzenia, i której zdolność przewozowa wynosi maksymalnie 360 osób/godzinę, jest nieporównywalnie mniejszy niż drugiej, której przepustowość docelowo ma wynosić 8000-9000 osób/godzinę. Dlaczego zatem procesy administracyjne dotyczące pierwszej kolei trwały 12 lat i po dziś dzień nie są zakończone, podczas gdy budowa ośrodka w Łomnicy mogła rozpocząć się już w 3-4 lata od powstania projektu? Jedną z podstawowych przyczyn jest z pewnością polskie prawo.
Od dłuższego czasu, a w szczególności od chwili wejścia Polski do Unii Europejskiej, uzyskanie wszystkich wymaganych prawem decyzji, uzgodnień i opinii z zakresu ochrony środowiska jest procesem niezwykle uciążliwym, znacząco wydłużającym realizację inwestycji. Niestety polski ustawodawca zamiast proces ten maksymalnie uprościć, co jest możliwe w granicach prawa wspólnotowego, wprowadza kolejne regulacje prawne, przynoszące efekt odwrotny. Najlepszym przykładem takiego działania jest obowiązująca od 15 listopada 2008 r. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Poniżej przedstawiono najważniejsze zmiany, wprowadzone przedmiotową ustawą, które spowodują wydłużenie i wzrost kosztów procedur zmierzających do wydania zezwolenia na budowę infrastruktury turystyczno-narciarskiej.

PROCEDURA PODWÓJNEJ OCENY
Dotychczas ocena oddziaływania danego zamierzenia budowlanego na środowisko dokonywana była w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Po uzyskaniu tej decyzji, „sprawy środowiskowe” były już zamknięte. To niestety uległo zmianie. Zgodnie z nową ustawą istnieje ryzyko, iż w ramach procedury uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę konieczne będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania po raz kolejny, ze wszystkimi tego konsekwencjami, jak np. obowiązkiem sporządzenia drugiego raportu środowiskowego, udziałem organizacji ekologicznych, itd. Stanie się to w następujących sytuacjach:
- w wypadku, gdy obowiązek taki zostanie nałożony w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (na podstawie postanowienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska – nowego organu administracyjnego, o którym mowa poniżej), przy czym przesłanki dopuszczające możliwość takiego rozstrzygnięcia są na tyle ogólne, iż nigdy nie będziemy mieli gwarancji, że uda się uniknąć przeprowadzenia kolejnej oceny lub
- jeśli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o wydanie tej decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub
- na wniosek inwestora.
We wszystkich opisanych powyżej przypadkach ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko będzie przeprowadzana przez nowy organ administracyjny, który został powołany na podstawie ustawy z dnia 15 listopada 2008 r. – regionalnego dyrektora ochrony środowiska (zwanego dalej RDOŚ). Spowoduje to, iż inwestycję, pod względem spełniania wymogów środowiskowych, będą oceniać dwa różne podmioty (wójt, burmistrz lub prezydent oraz RDOŚ) a nie – jak dotychczas – jeden.

ZMIANY W PRAWIE BUDOWLANYM
Zasadnicze i niekorzystne dla inwestorów zmiany pojawiły się w Ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Po pierwsze, od 15 listopada 2008 r. wszystkie przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub obszar „Natura 2000” (w tym budowa wyciągów i kolei linowych oraz tras narciarskich) będą musiały uzyskać pozwolenie na budowę. Ma to szczególne znaczenie dla zamierzeń budowlanych, do wykonania których do tej pory wystarczyło tylko zgłoszenie właściwemu organowi. Teraz, jeśli planowana inwestycja znajduje się w obszernym katalogu przedsięwzięć mogących wpływać na środowisko (zawsze lub tylko potencjalnie), wymienionych w rozporządzeniu, samo zgłoszenie już nie wystarczy. Konieczne będzie wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.
Po drugie, poszerzeniu ulegnie krąg stron postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, który do tej pory ograniczony był do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych oraz zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Od dnia wejścia w życie nowej ustawy w przypadku, gdy w ramach postępowania o wydanie tego pozwolenia będzie przeprowadzana ocena oddziaływania na środowisko, uprawnienia strony będą przysługiwały również organizacjom ekologicznym, które zgłoszą chęć udziału w tym postępowaniu. Pojawienie się ich w postępowaniu budowlanym powoduje jego nieprzewidywalne przedłużenie, co często jest celem samym w sobie dla takich organizacji.
 

od chwili wejścia Polski do Unii Europejskiej, uzyskanie wszystkich wymaganych prawem decyzji, uzgodnień i opinii z zakresu ochrony środowiska jest procesem niezwykle uciążliwym, znacząco wydłużającym realizację inwestycji


ZWIĘKSZENIE UPRAWNIEŃ ORGANIZACJI EKOLOGICZNYCH
Najważniejszą zmianą w tym zakresie jest omówiona powyżej możliwość przyłączenia się przedmiotowych organizacji do postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że ekolodzy będą mogli brać udział we wszystkich postępowaniach poprzedzających realizację inwestycji – począwszy od decyzji WZiZT, przez decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, skończywszy na pozwoleniu na budowę. Ponadto znacznie zwiększone zostały ich uprawnienia w zakresie drugiego z wymienionych powyżej postępowań. W szczególności usunięto istniejące dotychczas ograniczenie, polegające na tym, iż organizacje ekologiczne mogły zgłaszać się do postępowania wyłącznie w okresie 21 dni przewidzianym na składanie uwag i wniosków. Zniesiono także wymóg uzasadniania chęci udziału w postępowaniu miejscem działania. Ponadto, do złożenia odwołania czy też skargi na decyzję nie jest wymagane, by organizacja uczestniczyła we wcześniejszych etapach postępowania.
Wprowadzając omówione powyżej regulacje, polski ustawodawca tłumaczył się – nie po raz pierwszy – koniecznością dostosowania polskich przepisów do prawa Unii Europejskiej. Tymczasem, w rzeczywistości wiele wprowadzanych „pod tym tytułem” zmian nie znajduje uzasadnienia w prawie wspólnotowym, a w bardzo wielu wypadkach przepisy polskie są znacznie bardzie rygorystyczne (np. niektóre przedsięwzięcia, jak mniejsze wyciągi i trasy narciarskie mogłyby być, jak to jest chociażby w Austrii, całkowicie zwolnione z procedury oceny oddziaływania na środowisko). Aby uzmysłowić, jak nasze władze rozumieją regulacje europejskie oraz przedstawić „logikę”, warto posłużyć się przykładem. Komisja Europejska podniosła przeciwko władzom polskim zarzut, iż po wprowadzeniu w 2005 r. instytucji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i odrębnego postępowania w tym zakresie (co oczywiście było uzasadniane wymogami UE), polskie prawo stało się jeszcze bardziej niezgodne z dyrektywami wspólnotowymi. Pojawiły się bowiem dwie decyzje warunkujące możliwość rozpoczęcia budowy, tj. decyzja środowiskowa i decyzja końcowa, zezwalająca ostatecznie na realizację inwestycji (najczęściej jest to pozwolenie na budowę), z których każda wchodzi w zakres pojawiającej się w prawie europejskim definicji „zezwolenia na inwestycję”, przy czym tylko w postępowaniu poprzedzającym jedną z nich przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Tymczasem wymagania określone w dyrektywie w odniesieniu do „zezwolenia na inwestycję” muszą być, zdaniem Komisji, spełnione na etapie każdej decyzji mieszczącej się w ww. definicji, jeśli państwo członkowskie decyduje się na wprowadzenie takiego podziału. Zamiast zatem zlikwidować krytykowaną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i ograniczyć się do wprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, Polski ustawodawca zdecydował się na „procedurę podwójnej oceny” w wypadku obydwu ww. decyzji.

II. BRAK REGULACJI PRAWNEJ, UMOŻLIWIAJĄCEJ DOSTĘP DO TERENÓW O ZNACZNEJ WARTOŚCI REKREACYJNO-TURYSTYCZNEJ
Powszechnie znany jest problem zamykania tras narciarskich na skutek sprzeciwu jednego właściciela nieruchomości położonej na stoku, do którego nie trafiają żadne argumenty i który nie przejmuje się faktem, że likwidacja ośrodka narciarskiego odbije się niekorzystnie nie tylko na jego gestorze, ale i na całej lokalnej społeczności. Przypadki te zostały nagłośnione przez media, aczkolwiek trzeba wskazać, iż podobnie zagradzane były również szlaki turystyczne (piesze i rowerowe).
W prawie polskim brakuje regulacji prawnej, która umożliwiłaby rozwiązanie opisanych wyżej problemów. Tymczasem prawo obywateli do wypoczynku, rekreacji, uprawiania sportu a także możliwości bezpośredniego poznania terenów o znaczących walorach turystycznych i przyrodniczych jest wartością niezwykle cenną i powinno być chronione przez polski porządek prawny. Aby umożliwić realizację opisanych wyżej celów, należy wprowadzić odpowiednie przepisy, które umożliwią korzystanie z miejsc, które dzięki swej lokalizacji, ukształtowaniu, walorom widokowym, przyrodniczym itp. mają wyjątkowy charakter.
Niezwykle pozytywnie należy ocenić przygotowany przez adwokata Janusza Długopolskiego projekt tzw. „służebności szlaku”. Przede wszystkim nie ogranicza się on tylko do tras narciarskich, ale obejmuje swym zakresem również piesze i rowerowe szlaki turystyczne, wodne, wspinaczkowe, a nawet punkty widokowe. Dzięki temu z pewnością uzyska poparcie większej grupy osób. Ponadto, oparto go nie na konstrukcji wywłaszczenia, zawsze budzącej opór prywatnych właścicieli, lecz posłużono się instytucją służebności o ograniczonym zakresie rzeczowym, a niekiedy również czasowym (np. w przypadku tras narciarskich ograniczenie korzystania z nieruchomości przez właściciela będzie dotyczyć tylko sezonu zimowego).
Wprowadzenie do polskiego porządku prawnego opisanej powyżej instytucji stanowiłoby zasadnicze ułatwienie dla realizacji inwestycji narciarsko-turystycznych i zapobiegłoby kuriozalnym sytuacjom, w których jedna osoba może doprowadzić do zamknięcia całego ośrodka narciarskiego.
 

Teraz, jeśli planowana inwestycja znajduje się w obszernym katalogu przedsięwzięć mogących wpływać na środowisko (zawsze lub tylko potencjalnie), samo zgłoszenie już nie wystarczy. Konieczne będzie wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę


III. OBSZARY "NATURA 2000”
Niezmiernie utrudniającym inwestycje zarówno na poziomie lokalnym, jak i ogólnopolskim jest nieprzemyślane i błędne wyznaczenie granic obszarów „Natura 2000”. Przy wytyczaniu tych terenów polscy urzędnicy, jako chyba jedyni w Europie, kompletnie pominęli istniejącą, a przede wszystkim planowaną i niezbędną dla rozwoju kraju infrastrukturę. Z podobnym problemem poradziła sobie doskonale Słowacja, gdzie tereny pod planowane inwestycje, np. na obszarze Tatr, zostały wyłączone z obszarów chronionych. Skutki opisanego wyżej błędu odczuliśmy dotkliwie na przykładzie Doliny Rospudy.

IV. PRZEDSIĘWZIĘCIA WYMAGAJĄCE OCENY

Dla zobrazowania, do jakich absurdów prowadzi stosowanie ww. ustawy w praktyce poniżej przedstawiono rzeczywistą sytuację.
W nadchodzącym sezonie zimowym inwestor zamierza postawić tymczasowy wyciąg narciarski (bez fundamentów) o niewielkiej przepustowości, który zdemontuje wiosną. Na podstawie nowych przepisów, organ administracyjny, do którego zwrócił się inwestor, zażądał dostarczenia decyzji środowiskowej i zobowiązał inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. Dodany przez ustawę z dnia 3 października 2008 r. ustęp 3 artykułu 29 Prawa budowlanego wyraźnie bowiem stanowi, iż każde przedsięwzięcie, niezależnie od tego, czy jest tylko tymczasowe, przewidziane do rozbiórki, czy ma niewielkie rozmiary, jeśli tylko znajduje się w katalogu inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to zawsze musi przejść pełną procedurę administracyjną, która – w przypadku nałożenia obowiązku wykonania oceny środowiskowej z raportem – nie będzie w zasadzie różnić się od trybu przewidzianego np. dla budowy autostrady.
W opisywanym przypadku sprowadza się to do tego, iż chcąc zainstalować wyciąg sezonowy, każdego roku nasz inwestor będzie musiał uzyskiwać aż dwie decyzje administracyjne: o środowiskowych uwarunkowaniach i pozwolenie na budowę. Niestety, jest to zgodne z obecnie obowiązującymi przepisami prawa.
Konieczne są zatem dalsze zmiany w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W szczególności proponujemy, aby na wzór regulacji austriackiej, wyłączone spod obowiązku uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody zostały mniejsze trasy narciarskie, bobslejowe, koleje linowe, wyciągi narciarskie oraz urządzenia towarzyszące. W Austrii dla ww. wyłączenia zastosowano kryterium obszarowe, tj. w wypadku, gdy opisane powyżej urządzenia zajmują mniej niż 5 hektarów gruntu, nie wymagają oceny środowiskowej. Regulacja ta jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie dyrektywami Unii Europejskiej.

TEKST | Małgorzata Kulig-Juźwiak
FOTO | Archiwum redakcji

 



27 Czerwiec 2011